及炎作相， 顿首于上前，论之曰：“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。 是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败，大计一失，则天下动摇。先朝权制， 中人领其职，以五尺宦竖操邦之本，丰俭盈虚，虽大臣不得知，则无以计天下利害。 臣愚待罪宰辅，陛下至德，惟人是恤，参校蠹弊，无斯之甚。请出之以归有司，度 宫中经费一岁几何，量数奉入，不敢亏用。如此，然后可以议政。惟陛下察焉。” 诏曰：“凡财赋皆归左藏库，一用旧式，每岁于数中量进三五十万入大盈，而度支 先以其全数闻。”炎以片言移人主意，议者以为难，中外称之。

初定令式，国家有租赋庸调之法。开元中，玄宗修道德，以宽仁为理本，故不 为版籍之书，人户浸溢，堤防不禁。丁口转死，非旧名矣；田亩移换，非旧额矣； 贫富升降，非旧第矣。户部徒以空文总其故书，盖得非当时之实。旧制，人丁戍边 者，蠲其租庸，六岁免归。玄宗方事夷狄，戍者多死不返，边将怙宠而讳，不以死 申，故其贯籍之名不除。至天宝中，王鉷为户口使，方务聚敛，以丁籍且存，则丁 身焉往，是隐课而不出耳。遂案旧籍，计除六年之外，积征其家三十年租庸。天下 之人苦而无告，则租庸之法弊久矣。迨至德之后，天下兵起，始以兵役，因之饥疠， 征求运输，百役并作，人户凋耗，版图空虚。军国之用，仰给于度支、转运二使； 四方征镇，又自给于节度、都团练使。赋敛之司数四，而莫相统摄，于是纲目大坏， 朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州，四方贡献，悉入内库。权臣猾吏，因缘为奸， 或公托进献，私为赃盗者动万万计。河南、山东、荆襄、剑南有重兵处，皆厚自奉 养，王赋所入无几。吏职之名，随人署置；俸给厚薄，由其增损。故科敛之名凡数 百，废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯。百姓受命而供之，沥膏血，鬻亲 爱，旬输月送无休息。吏因其苛，蚕食千人。凡富人多丁者，率为官为僧，以色役 免；贫人无所入则丁存。故课免于上，而赋增于下。是以天下残瘁，荡为浮人，乡 居地著者百不四五，如是者殆三十年。

炎因奏对，恳言其弊，乃请作两税法，以一其名，曰：“凡百役之费，一钱之 敛，先度其数而赋于人，量出以制入。户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富 为差。不居处而行商者，在所郡县税三十之一，度所与居者均，使无侥利。居人之 税，秋夏两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧 式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之。夏税无过六月，秋税无 过十一月。逾岁之后，有户增而税减轻，及人散而失均者，进退长吏，而以尚书度 支总统焉。”德宗善而行之，诏谕中外。而掌赋者沮其非利，言租庸之令四百余年， 旧制不可轻改。上行之不疑，天下便之。人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍 不造而得其虚实，贪吏不诫而奸无所取。自是轻重之权，始归于朝廷。

炎救时之弊，颇有嘉声。莅事数月，属崔祐甫疾病，多不视事，乔琳罢免，炎 遂独当国政。祐甫之所制作，炎隳之。初减薄护作元陵功优，人心始不悦。又专意 报恩复仇。道州录事参军王沼有微恩于炎，举沼为监察御史。感元载恩，专务行载 旧事以报之。初，载得罪，左仆射刘晏讯劾之，元载诛，炎亦坐贬，故深怨晏。晏 领东都、河南、江淮、山南东道转运、租庸、青苗、盐铁使，炎作相数月，欲贬晏， 先罢其使，天下钱谷皆归金部、仓部。又献议开丰州陵阳渠，发京畿人夫于西城就 役，闾里骚扰，事竟无成。

初，大历末，元载议请城原州，以遏西番入寇之冲要，事未行而载诛。及炎得 政，建中二年二月，奏请城原州，先牒泾原节度使段秀实，令为之具。秀实报曰： “凡安边却敌之长策，宜缓以计图之，无宜草草兴功也。又春事方作，请待农隙而 缉其事。”炎怒，征秀实为司农卿。以邠宁别驾李怀光居前督作，以检校司空平章 事硃泚、御史大夫平章事崔宁各统兵万人以翼后。三月，诏下泾州为具。泾军怒而 言曰：“吾曹为国西门之屏，十余年矣！始治于邠，才置农桑，地著之安；而徙于 此，置榛莽之中，手披足践，才立城垒；又投之塞外，吾何罪而置此乎！”李怀光 监朔方军，法令严峻，频杀大将。泾州裨将刘文喜因人怨怒，拒不受诏，上疏复求 段秀实为帅，否则硃泚。于是以硃泚代怀光，文喜又不奉诏。泾有劲兵二万，闭城 拒守，令其子入质吐蕃以求援。时方炎旱，人情骚动，群臣皆请赦文喜，上皆不省。 德宗减服御以给军人，城中军士当受春服，赐与如故。命硃泚、李怀光等军攻之， 乃筑垒环之。泾州别将刘海宾斩文喜首，传之阙下。苟非海宾效顺，必生边患，皆 因炎以喜怒易帅，泾帅结怨故也。原州竟不能城。

炎既构刘晏之罪贬官，司农卿庾淮与晏有隙，乃用准为荆南节度使，讽令诬晏 以忠州叛，杀之，妻子徙岭表，朝野为之侧目。李正己上表请杀晏之罪，指斥朝廷。 炎惧，乃遣腹心分往诸道：裴冀，东都、河阳、魏博；孙成，泽潞、磁邢、幽州； 卢东美，河南、淄青；李舟，山南、湖南；王定，淮西。声言宣慰，而意实说谤。 且言“晏之得罪，以昔年附会奸邪，谋立独孤妃为皇后，上自恶之，非他过也。” 或有密奏“炎遣五使往诸镇者，恐天下以杀刘晏之罪归己，推过于上耳。”乃使中 人复炎辞于正己，还报信然。自此德宗有意诛炎矣，待事而发。乃擢用卢杞为门下 侍郎、平章事，炎转中书侍郎，仍平章事。二人同事秉政，杞无文学，仪貌寝陋， 炎恶而忽之，每托疾息于他阁，多不会食，杞亦衔恨之。旧制，中书舍人分押尚书 六曹，以平奏报，开元初废其职，杞请复之，炎固以为不可。杞益怒，又密启中书 主书过，逐之。炎怒曰：“主书，吾局吏也，有过吾自治之，奈何而相侵？”

属梁崇义叛换，德宗欲以淮西节度使李希烈统诸军讨之。